Il nuovo ordinamento giudiziario e la crisi di efficienza della giustizia

di Bruno Di Marco
(Presidente di Sezione del Tribunale di Catania)

La completa trasformazione del modello burocratico del giudice funzionario in quello di magistrato indipendente e autonomo, voluto dalla Costituzione è stata ed è continuamente messa in discussione. quando non avversata, da quanti, magistrati e laici, i primi sedotti unicamente dal privilegio del potere e dimentichi che la loro funzione è soprattutto e anzitutto un servizio a tutela dei diritti dei cittadini; i secondi preoccupati dai frutti prodotti dal nesso inscindibile fra l’affermarsi sempre più diffuso dell’esercizio indipendente della finzione giurisdizionale e il principio di uguaglianza, premevano e premono per tornare all’assetto del passato, a riproporre, cioè, il modello del giudice funzionario, ferreamente gerarchizzato, ulteriormente mortificato dal vincolo più o meno intenso, più o meno occulto, di asservimento al potere esecutivo.

Giustizia, interpretazione libera (non arbitraria) della legge quale suo indispensabile strumento attuativo, modello di giudice idoneo a incarnare ed esprimere l’una e l’altra, nella configurazione contenutistica scolpita dalla Costituzione, rappresentano tre pilastri sui quali costruire un sistema giudiziario capace di tradursi in un servizio moderno ed efficiente, ad esclusiva tutela e garanzia dei diritti dei cittadini su un piano di uguaglianza.

Senonché, perché ciò avvenga non bastano i principi costituzionali ma occorrono interventi normativi, interventi strutturali e interventi organizzativi compatibili con il modello costituzionale e a questo strettamente funzionali per renderlo concretamente operante.

Fra gli interventi normativi la legge sull’ordinamento giudiziario è certamente lo strumento tecnico più incisivo per vitalizzare i principi costituzionali innervandoli nel sistema.

Ma è innegabile, altresì, che il sistema giudiziario come servizio e il modello di giudice ad esso inerente non dipendono soltanto dalle norme ordinamentali, dai fattori culturali che in vario modo possono influire sulla selezione e sulla formazione professionale del magistrato, ma risultano in notevole misura condizionati anche dalla disciplina che regola il processo e dalle risorse destinate o disponibili per il suo concreto funzionamento.

Così, ad esempio, la contrazione per il giudice dei poteri di governo del processo a vantaggio delle parti non solo indebolisce il suo ruolo, ma privilegia la parte economicamente più forte.

Orbene, la legge 30 luglio 2007 n. 111, recante “modifiche alle norme sull’ordinamento giudiziario” (cosiddetta riforma Mastella) aggira, nella sostanza, la massima parte dei problemi e delle esigenze sopra enunciati.

Occorre subito sgombrare il campo da una ingannevole suggestione: la valutazione comparativa con la cosiddetta “riforma Castelli (legge n. 150 del 2005).

Quest’ultima, invero, era e resta inqualificabile, in quanto sovversiva di tutti i parametri costituzionali.

Essa, pertanto, non può costituire polo raffrontabile di una dicotomia. Le modifiche alle norme sull’ordinamento giudiziario, introdotte con la legge n. 111/2007, vanno, perciò, valutate in sé e non in quanto eventualmente migliorative dell’assetto delineato dalla legge n. 150 del 2005.

In questa prospettiva occorre, in primo luogo, osservare che anche la nuova legge tende strumentalmente ad accreditare il luogo comune che nel sistema giustizia il solo fattore che soprattutto crea inefficienza è rappresentato dalla inadeguata professionalità del giudice (la gran parte della riforma è interamente incentrata sull’accesso in magistratura, introducendo un concorso di secondo grado che presenta tutte le caratteristiche di un concorso per censo, sulle valutazioni di professionalità e sulle progressioni in carriera) e rischia seriamente di restaurare un modello di giudice di tipo burocratico, in contrasto con il modello voluto dalla Costituzione.

La riforma non guarda al recupero dell’efficienza e, quindi, della effettività, ma mira a ristabilire i confini in termini di rapporti di forza tra poteri, con l’obiettivo di ridimensionare l’indipendenza e l’autonomia della giurisdizione a vantaggio del potere politico.

Sembra, invero, ispirarla una ideologia globale della giustizia alla quale é intrinseca la concezione della magistratura come corpo compatto che deve compiere scelte omogenee ai vari livelli e nei diversi luoghi, conformi alle indicazioni provenienti dal potere politico.

Contemporaneamente la compattezza e l’omogeneità della magistratura vengono perseguite con l’altro strumento tipico della concezione autoritaria del potere, ossia l’organizzazione rigidamente gerarchica e accentrata della magistratura, nella quale i giudici si distinguono per autorità e collocazione burocratica, e il potere “scende” da un vertice che tutto domina ed è il vero e principale garante del controllo politico sulla giustizia: così si trasformano i magistrati della Cassazione in una casta privilegiata, gerarchicamente sovrastante; si ripristina l’assetto assolutamente gerarchico degli uffici di procura, di fatto sottratti a un reale controllo del C.S.M. e sottoposti alla tutela pervasiva dei procuratori generali. Il che rivela che una tale scelta non è né casuale né determinata da ragioni tecnico-giuridiche, bensì dalla chiara e lucida volontà di perseguire l’obiettivo di condizionare l’amministrazione della giustizia attraverso un controllo politico burocratico e accentrato.

La legge di riforma dell’ordinamento giudiziario, in particolare, in ciò peraltro reiterando una indecente e imperdonabile omissione del legislatore che si protrae ormai dall’entrata in vigore della Costituzione ad oggi, non affronta anzitutto quello che rappresenta il nodo primario e più importante, se si vuole davvero agire e procedere in uno sforzo e in una direzione che si propongono seriamente e una volta per tutte di perseguire e curare l’obiettivo di una giurisdizione efficiente, ossia provvedere al(la-lo):

A) Individuazione degli effettivi flussi di lavoro, determinati per tipologia e quantità, gravanti sugli uffici giudiziari;

B) Ripartizione sul territorio degli uffici giudiziari in rapporto agli effettivi flussi di lavoro;

C) Istituzione dell’ufficio giudiziario tipo, vale a dire di un organismo giudiziario territoriale di base, la cui dotazione organica, quanto a personale di magistratura, secondo i più accreditati studi del C.S.M. (v. risoluzione del maggio 1994) e tenendo conto delle sentenze della Corte Costituzionale in tema di incompatibilità. non può essere inferiore alle 25, 30 unità;

D) Conseguente soppressione o/e accorpamento degli uffici giudiziari di piccole dimensioni, non rispondenti al tipo e incompatibili con la esigenza ineludibile del rispetto della proporzione fra popolazione, flussi processuali e offerte di giustizia sul territorio (in tal senso risoluzione del C.S.M. del 25 maggio 1994, sentenza n. 131 del 1996 della Corte Costituzionale);

E) Predeterminazione affidabile di indici minimi di lavoro, per qualità e quantità, che giustifichino la presenza in una determinata zona dell’ufficio giudiziario tipo e, contemporaneamente, siano compatibili con un suo efficiente funzionamento;

F) Dotazione per l’ufficio giudiziario tipo di risorse umane (personale di magistratura e personale amministrativo) e materiali (strutture e strumenti) indispensabili a soddisfare le esigenze di efficienza: adeguatezza del modello organizzativo alla effettività del risultato;

G) Creazione dell’ufficio del giudice, supporto indispensabile per valorizzarne la professionalità e per indirizzarne l’impegno in funzione dell’attrazione del valore costituzionale della ragionevole durata, ossia in funzione del perseguimento del risultato di efficienza e di effettività.

La mancata revisione della mappa degli uffici giudiziari e degli organici, in rapporto ai reali flussi di affari, rende drammatica una situazione già gravemente compromessa e precaria, e accentua sul sistema giudiziario due spinte egualmente distorsive e devastanti, una interna e l’altra esterna.

All’interno del sistema, a causa della irrazionale e ormai obsoleta ripartizione delle risorse, si formano ingiustificati squilibri nella distribuzione degli affari, anche per tipologia, fra i diversi uffici giudiziari, sicché alcuni risultano sottodimensionati e altri sovradimensionati.

Tali squilibri, a loro volta, sono fonte di laceranti sperequazioni fra i magistrati in ordine alle concrete condizioni di lavoro.

Negli uffici sottodimensionati, infatti, i magistrati in servizio restano schiacciati da insopportabili carichi di lavoro, sono costretti ad osservare estenuanti orari lavorativi frequentemente oltre le 12 ore giornaliere, non trovano il tempo di approfondire, non trovano il tempo di studiare adeguatamente, di aggiornarsi proficuamente, sono maggiormente esposti al rischio di errore e, quindi, al rischio di incorrere in responsabilità disciplinare, non sono in grado di precostituirsi titoli da spendere ai fini dello sviluppo della professione. sono persino impediti di dedicare spazi minimi alla propria vita privata.

Per contro, i magistrati addetti agli uffici sovradimensionati, con organici perciò esorbitanti rispetto alle necessità, dispongono di tutte le possibilità precluse ai loro colleghi degli altri uffici, e di conseguenza, non soltanto sono in grado di svolgere più adeguatamente il loro ruolo, ma risultano altresì molto meno esposti al pericolo della responsabilità disciplinare.

Infine, i magistrati in servizio presso uffici giudiziari razionalmente strutturati, in verità assai pochi e rari, operano in condizioni ancora diverse rispetto a quelle degli uni e degli altri.

Tale contraddizione, all’interno del sistema tende a radicalizzare situazioni di ineguaglianza e di disparità fra i magistrati nell’assolvimento dei medesimi doveri funzionali all’esterno si ripercuote con pesantissime ricadute circa l’effettività del servizio giustizia, crea gravi disomogeneità nell’attuazione del valore costituzionale della ragionevole durata e nei risultati, mortifica e mina in modo grave la credibilità e la legittimazione complessiva del servizio.

E proprio la sedimentazione per aree geografiche di generalizzate situazioni di ineguaglianza e di disparità fra i magistrati nell’assolvimento dei medesimi doveri funzionali, a causa della irrazionale e obsoleta distribuzione degli uffici nel territorio e della mancata corrispondenza (per eccesso o per difetto) fra piante organiche e reali carichi (qualitativi e quantitativi) di lavoro, rende concretamente inapplicabile, per mancanza di indici equi omogenei e uniformi, l’intera disciplina, peraltro assai farraginosa e complessa, dettata in tema di valutazione di professionalità (ant. 11, 12, 13), la quale, diversamente, non meno di quanto accade già oggi, si trasformerebbe in un formidabile strumento di sperequazioni e di iniquità, giacché una moltitudine di magistrati sarebbe, suo malgrado, privilegiata, e un’altra moltitudine, assai più vasta, sarebbe invece danneggiata.

In estrema sintesi, senza alcuna pretesa di esaustività, ecco alcuni altri punti della riforma che risultano assolutamente inaccettabili.

Funzioni di legittimità

Un dato, oggi, è comune ad ogni analisi sulla Corte di Cassazione, quale Corte Suprema: la gravissima crisi in cui da decenni si dibatte.

La Cassazione, è stato giustamente detto, è pletorica (ha una pianta organica di circa 430 magistrati, superiore a quella di qualsiasi altra Corte Suprema del mondo occidentale), sovraccarica di lavoro, ferita dai sui stessi contrasti giurisprudenziali. Ciò, di fatto, determina la grave compromissione, se non il fallimento, della delicata funzione di nomofilachia [l’interpretazione uniforme della legge], con ricadute deleterie sul piano della garanzia dell’uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge, giacché “l’esatta osservanza e l’uniforme interpretazione della legge, in un contesto sincronico, ne costituisce il presupposto essenziale. Ed è evidente che la funzionalità della Corte è destinata a peggiorare finché essa rimane prigioniera dell’aporia, come è stata incisivamente definita (La Torre), ravvisabile nella contraddizione fra “ipertrofia” e “nomofilachia”: ove la pletoricità e il peso della quantità corrompono la qualità della funzione.

La riforma, anziché muoversi nella direzione di promuovere il recupero del ruolo istituzionale dell’organo posto al vertice funzionale del sistema giudiziario italiano, non solo ne suggella la crisi, nulla prevedendo in tal senso, ma addirittura ne determina una sorta di mutazione genetica trasformando la Corte Suprema nel “supremo” organo gerarchico-burocratico al quale si può accedere solo per cooptazione.

Infatti, per il conferimento delle funzioni di legittimità la legge prevede una speciale commissione (composta da tre magistrati che esercitano o hanno esercitato le stesse funzioni, un professore universitario e un avvocato abilitato al patrocinio innanzi alle magistrature superiori) la quale deve valutare una non meglio definita e insondabile “capacità scientifica e di analisi delle norme”, quasi che l’interpretazione libera e l’applicazione della legge sia prerogativa e sia richiesta soltanto per i magistrati che svolgono funzioni di legittimità, e non rappresenti, invece, l’essenza stessa, la ragione intima ed esclusiva della giurisdizione.

Si crea, in tal modo, una vera e propria “casta” di magistrati “scienziati nell’analisi delle norme” e, al tempo stesso, di fatto si sottrae al C.S.M. il potere della nomina.

Scuola della magistratura

La collocazione della Scuola al di fuori del C.S.M. e, sostanzialmente, alle dirette dipendenze del Ministro della Giustizia, che controlla il numero legale del Comitato Direttivo, è contraria al dettato costituzionale (art. 105) che riserva al C.S.M. la formazione e l’aggiornamento dei magistrati.

Ben venga. dunque, una Scuola per la magistratura, ma operante all’interno dell’organo di autogoverno, il solo costituzionalmente competente a delineare e fissare le linee programmatiche dell’attività didattica e a verificarne l’attuazione.

Piante organiche del personale di magistratura

E’ venuto il momento di sostenere con fermezza l’attribuzione anche al C.S.M. della competenza in ordine alla formazione delle piante organiche degli uffici giudiziari. Continua a essere ingiustificabile e irragionevole che l’organo di governo autonomo, mentre è il titolare esclusivo di un potere pieno di controllo e di intervento in tema di formazione delle tabelle di composizione degli uffici giudiziari; al contrario, per quanto concerne la composizione delle piante organiche è sfornito di qualsiasi potere, riservato esclusivamente all’esecutivo.

Si è già detto sulle valutazioni di professionalità e sulla gerarchizzazione degli uffici di procura, resta da aggiungere che la disciplina del passaggio di funzioni, che naturalmente non tocca la Corte di Cassazione, realizza, di fatto, la separazione delle carriere.

Infine, si è certi che la temporaneità anche delle funzioni semidirettive non si traduca in un rovinoso fattore di destrutturazione? Il mutamento automatico e continuo dei fulcri strutturali e organizzativi intermedi si è certi che non produca instabilità, insicurezze, appiattimenti, che non soffochi la passione, non renda indifferenti rispetto agli obiettivi, che, in definitiva, non esasperi e non esalti soltanto il profilo burocratico, degradando una funzione delicata a mero capriccio temporale? Non sarebbe stato più proficuo e più rispondente ad esigenze di stabilità e di razionalizzazione, senza azzerare e disperdere patrimoni di professionalità e di esperienze, estendere anche alle funzioni semidirettive la disciplina di cui all’art. 19 come modificato e contemporaneamente prevedere un cantrollo periodico serio e reale sui risultati dell’attività svolta?

E poi, ai fini del conferimento delle funzioni direttive e semidirettive cosa vuol dire la valutazione “di ogni altro elemento, acquisito anche al di fuori del servizio in magistratura”?

Insomma, la riforma elude quasi tutte le misure necessarie e funzionali a un sistema di giustizia efficiente ed effettivo, all’interno del quale vi sia una magistratura che responsabilmente e consapevolmente, ma in piena autonomia e indipendenza, operi ad esclusiva garanzia dell’uguaglianza di tutti i cittadini di fronte alla legge e di razionalità del sistema.

Si ricava, piuttosto, l’impressione che ciò che la riforma persegue è una magistratura docile, indebolita, atrofizzata dal timore e dalla speranza di carriera (“l’esito degli affari nelle successive fasi e nei gradi del procedimento e del giudizio” - art. 11, comma 2, lettera a - diventa elemento di valutazione della capacità), quindi omogenea e conforme al sistema complessivo di potere.


Questo scritto è tratto, con il consenso dell'autore e dell'editore, dal libro "Non mettiamoci la pezza ...", che può essere letto e scaricato sul sito di Unità per la Costituzione.